两年试点:公益诉讼“破冰”前行

　　人大代表政协委员关注检察机关公益诉讼试点工作

　　试点地区检察机关办理公益诉讼案件数据

　　张雪卉/制图

　　广东省广州市白云区检察院检察官出庭支持起诉该省检察机关办理的首宗环境公益诉讼案件。该案被告人谭某先后运载110余车重量逾千吨的污泥倾倒在鱼塘中,给周边村民生活造成不良影响。

　　云检/供图

　　“庭审生动、直观,全面展示了行政公益诉讼的全过程。法院当庭宣判,既督促了行政机关依法行政,又考虑到垃圾处理及环境保护的实际情况,确保行政机关充分、有效解决环保问题,效果非常棒。”不久前,在安徽省芜湖市中级法院观摩了一起检察机关提起的行政公益诉讼案庭审后,全国人大代表、辽宁省辽阳市第一高级中学教师王家娟深有感触地表示。

　　这次诉讼,只是检察机关提起公益诉讼试点启动以来的一个缩影。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林等13个省(区、市)就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。同年7月2日,最高检印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》,检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的试点工作正式启动,期限两年。

　　到今年6月30日,为期两年的试点工作即将结束。今年5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》,指出为期两年的提起公益诉讼试点,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。为了给检察机关全面推开公益诉讼工作提供明确的法律依据,6月22日上午,曹建明检察长向第十二届全国人大常委会第二十八次会议作最高人民检察院关于提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案议案的说明。

　　检察试点从无到有

　　2015年1月1日,新环保法开始实施。按照新环保法规定,符合提起环境公益诉讼的环保组织大概有700多家,但真正提起诉讼者,却寥寥无几。全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅算过,民间非政府组织提起公益诉讼数量很少,而这背后,涉及到立案难、诉讼费用高、诉讼主体资格门槛等客观条件限制。

　　一方面是社会组织提起公益诉讼难,另一方面是行政执法不给力。在全国人大代表、重庆市九龙坡区谢家湾小学校长刘希娅看来,一些地方的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益和社会公共利益受到侵害的情况屡有发生,但公共利益受损,与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,其无法提起行政诉讼,导致违法行政行为缺乏有效的司法监督,依法行政、严格执法得不到执行,公共利益缺乏有效的保护机制。

　　面对这种种困局,以及风险日益多元化、系统化、复杂化,行政部门分而治之力不从心的现实,检察机关主动作为,挑起了公益诉讼的大梁。2015年7月1日,全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点,赋予了其履行法律监督职责的一种新的履职方式,检察机关公益诉讼人的“新身份”被正式确认。自此,提起公益诉讼的主体不再只有民间力量,开始出现“国家队”。

　　“由检察机关适时启动行政诉讼程序,实现检察权、审判权对行政权的制约,有利于进一步完善对行政权的监督制约体系,符合检察机关是国家法律监督机关的宪法定位,并具有较为迫切的现实需求。”刘希娅说。

　　全面“破冰”显成效

　　2016年6月30日,北京市石景山区检察院对该市工商行政管理局石景山分局不依法履行职责行为,向区法院提起行政公益诉讼。至此,在试点一周年之际,13个试点地区均有检察机关提起公益诉讼,试点工作全面破冰。

　　2017年3月,最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上作最高人民检察院工作报告时说,试点以来,13个省(区、市)检察机关在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件,向人民法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。

　　实际上,公益诉讼试点的全面“破冰”不仅体现在诉讼程序上,也同样体现在诉前程序案件上。所谓诉前程序,是根据全国人大常委会授权决定和《检察机关提起公益诉讼试点方案》的相关规定,检察机关提起公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼,或是先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

　　今年1月4日,时任最高检民事行政检察厅厅长郑新俭在新闻发布会上介绍,截至2016年12月底,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。

　　“公益诉讼试点过程中,绝大部分案件通过诉前程序,保护了国家利益和社会公共利益。只有部分案件是通过诉讼程序,保护了国家利益和社会公共利益的。”郑新俭表示。通过诉前程序,检察机关充分调动了有关主体在公共利益保护方面的积极性,有75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为,充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。

　　全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为,试点实践表明,检察机关提起公益诉讼作为一项制度,在我国极其必要:通过该项制度,不仅能够有力地保障国家利益和社会公共利益,消弭“公地悲剧”的存在,也有利于维护广大人民群众的根本利益,改善人民群众的生存环境和生态环境,同时还能有力地制约和监督行政机关依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政权,防止国家利益和社会公益受损,具有重大的法治价值和现实意义。

　　“公益诉讼试点工作中,突破瓶颈,勇于创新,为试点地区经济社会发展作出了积极的贡献,解决了人民群众最关心关注的社会问题,得到了人民的认同、欢迎和支持,更为维护社会公平正义作出了积极的贡献,体现了检察机关的大局意识和责任担当。”全国人大代表、辽宁省抚顺市人大常委会原主任孟凌斌表示。

　　每一次诉讼的背后,都凝聚着检察机关的巨大付出。多位专家和代表指出,改革试点能否顺利取得预期成效,关键在于能不能办理一批法律效果、政治效果和社会效果较好的公益诉讼案件,扩大影响,巩固效果,完善制度,推动立法。从各试点检察院的办案数据和典型案例来看,试点工作在促进依法行政、严格执法,维护国家利益和社会公共利益等方面大有作为、大有可为,也初步展示了检察机关提起公益诉讼制度的优越性和生命力。

　　呼吁立法确认

　　随着两年试点即将到期,加快对公益诉讼制度进行立法规范的呼声也日渐高涨。

　　今年两会期间,全国人大代表、安徽省检察院检察长薛江武提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定的议案》,全国人大代表、甘肃省检察院检察长路志强提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定的建议》,全国人大代表、内蒙古自治区检察院检察长马永胜提出《关于由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定及制定相关法律、配套措施的建议》。多位代表均建议在总结试点经验的基础上,对这项制度在立法上予以确认,由全国人大常委会对全国检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定。

　　为进一步展现公益诉讼试点成果,今年5月15日至19日,16位全国人大代表应最高检邀请来到内蒙古、安徽调研公益诉讼试点工作开展情况。参与调研的全国人大代表、陕西省西咸新区党工委原书记王军认为,在试点工作结束后,全国人大应尽快制定特别法或修改现行法,从法律层面上进一步确立检察机关提起公益诉讼的资格,使公益诉讼具有长期稳定的法律依据,从而使得检察机关对行政机关和企业的监督更加有力。全国人大代表、辽宁省大连市金州新区七项山街道朱家村党总支书记朱朝治也建议全国人大常委会尽快立法,明确检察机关在公益诉讼中的法律监督地位,明确抗诉权。

　　全国人大代表孟凌斌在参加调研时建议,当前公益诉讼立法条件已经成熟,应该尽快进行立法完善。不仅要对公益诉讼案件范围作出科学、稳妥、明晰的界定,还要围绕公益诉讼的方法、技术等问题作进一步的规范。

　　“通过试点,检察机关提起公益诉讼所存在的立法、制度构建以及实际操作等方面的问题开始凸显。”汤维建委员指出,当前我国的社会公益性组织发展还不充分,依靠社会组织提起公益诉讼比较困难,应当更加强调检察机关的主导性作用,通过立法对试点成果予以确认。