党的十九大报告提出，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局。当前，我国矿业开发与生态环境保护矛盾凸显，尤其是生态红线的划定，矿业生产环境成本大幅提高，保护性特定矿种管理面临诸多问题。对此，必须加强供给侧改革，以总量控制促进矿业产业结构升级，推进矿产资源开采保护性制度建设，有效促进优势矿产资源保护。
矿产资源开采的保护性制度及其成效
国土资源部近年来制定了各项法律规章加强矿产资源保护。
加强矿业权管理，从源头控制。从1999年4月开始的随后几年,国土资源部陆续出台多项管理文件暂停受理钨、锑和稀土矿探矿权和采矿权，至今没有放开。2009年开始开展矿业权清理工作，通过资源整合使矿业权向大型企业集中，目前稀土行业形成六大集团，千吨以上钨矿企业17家，有效提升了产业科技水平和市场竞争力。同时，通过专项整治，对无证、越界等非法矿业活动进行了严厉打击。通过收紧矿业权，从源头上有效遏制了无序开采乱象，矿业秩序得到大大改观。
实行总量控制政策，管好开采与生产。国土资源部从2002年开始先后对钨矿、稀土、锑矿实行开采总量控制。政策实施前，稀土矿山生产呈持续增长，1990年~2005年间矿山产量增长率为14.1%。2006年实施总量控制后，才转入下降通道。锑矿山1981年~2007年，锑精矿产量年增长率7.4%，2009年以后大幅下降。2010年，工业和信息化部开始实行“指令性生产计划”管理，2015年改为“生产总量控制指标”管理，对企业加工生产总量进行控制。
实行出口配额管理。国家从1998年开始对部分矿产品实施出口配额制度，规定企业年度出口量不得超过其拥有的配额数量。出口配额限制，对于源头调控保护性矿种资源开采、规范矿产品出口、抑制资源低价贱卖起到了一定作用。2014年，在世贸组织裁定下我国取消了出口配额制度，改为出口备案制度。
推进资源整合和专项整治。国土资源部不断加强和完善保护性开采的特定矿种的勘查开采管理。2011年，国家颁布《关于促进稀土行业健康可持续发展的若干意见》，实施了环保准入、淘汰落后产能、稀土专用增值税发票等一系列管理制度，连续几年开展稀土开采、生产、环保、打击走私等专项整治行动，使稀土违法得到有效遏制。通过资源整合，矿业权清理整顿，产能向大型企业集中，矿业秩序大大改善，产能集中度大大提高。
保护性开采特定矿种管理面临诸多问题
矿业权管理收紧影响矿业市场长远发展，多年暂停受理钨、稀土等保护性矿种勘查开采权许可证申请，在生产中出现许多实际问题。比如：在原有采矿权范围内新增资源量、扩边新增资源量或者找到非探矿权证矿种等，均面临探采矿业权的变更登记、探转采是否招拍挂等实际问题，均无法办理相关手续。少数地方以探代采、以多金属矿或假借其他矿种名义开采，以及矿山实施技改扩大产能，以资源综合利用名义扩大产能等，这些违法违规行为增多，大多数处于监管盲区。
同时，保护性开采特定矿种总量控制存在监管盲区。总体来看，通过总量控制，主采矿开采总量基本得到有效控制，但市场实际消费的矿产资源量还是超出开采总量控制额度。其中的差额来源，一部分是综合利用超出的部分，还有一部分是非法开采、多金属名义开采等途径流入市场的部分。由不同部门分别下达开采总量指标和生产总量指标，造成生产总量指标与开采权许可证核定的开采规模往往不一致，企业必然就高不就低，这导致对超指标生产无法处罚，不利于指标管理，也造成监管困难。
此外，保护性开采特定矿种的环境成本差别增大。近年来，正规生产企业、大型国有矿山在环保设施投入、技术改造方面投入比较大，而民营企业、小型矿山以及非法盗采者在这方面的投入很少，矿产品价格具有明显优势，对矿产品市场产生比较大的影响，导致矿产品价格在低位徘徊，正规企业利润空间下降甚至亏本经营。
以供给侧改革推进矿业产业结构调整
笔者认为，结构调整是资源保护的关键。矿业权管理、总量控制都是从矿业开发的源头入手进行管理，虽然取得一定效果，但却存在与终端消费市场不一致的问题。从目前矿产品消费流向来看，钨、稀土等矿产资源均以国内消费为主。但是，低端产能大、高端产品研发不足，产品结构初中级水平占比高、高附加值产品少，是我国矿业加工冶炼领域的主要问题。消耗高于总量控制指标的矿产资源，却以生产中低端产品为主，在造成产能闲置的同时，也一定程度上刺激了源头开采。开采强度过大，储采比下降，会使我们失去资源优势。因此，源头管理还需要配合中下游企业的产业结构调整，以较少原料生产高附加值产品。
对此，有必要加强供给侧改革，通过总量控制促进产业结构调整。建议通过指标内矿石原料的流向调控，来抑制中低端产品产能，鼓励和保障高端产能，逐步实现优胜劣汰，优化产业结构。建议从对中下游冶炼加工企业生产的产品进行分类定级入手，核定不同级别产品产能，将开采总量有效应用到中高端生产加工企业。中低端产品加工作为高端产品的前端生产，尽可能为国内高端生产提供供给，而非大量出口获得较低收益。利用总量指标流向调控，促使矿业中下游低端、中小企业转型升级，支持大中型企业、高技术产品加工企业发展，淘汰落后产能，优化产业结构和培育具有国际竞争力的大型矿企，使优势矿产、战略性矿产的地位不仅仅体现在资源本身储量上，更要体现在终端产品供应上。
同时，还应该加大科技创新力度，提高矿产品科技含量。我国是矿产品出口贸易第一大国。但从出口产品特点看，中低端产品占比较大，高附加值高技术含量产品较少。我国供应全球80%以上的钨原料，但高端装备制造业用硬质合金仍需大量进口。要改变贸易产品结构，必须尽快进行产业结构调整，并控制出口产品类型等级，提高出口产品的技术标准。
在此基础上，有必要建立资源储备制度。建议在加强矿业权管理和总量控制的同时，进行保护性开采特定矿产资源矿产地和矿产品储备。这是确保优势矿产资源长期可持续发展的重要举措，要尽快出台相关细则，有效落实。（作者：樊笑英，单位：国土资源部咨询研究中心）